La reforma de las Bases del Régimen Local afecta radicalmente a la continuidad de los servicios y actividades de las Políticas de Juventud en los ayuntamientos, el nivel de la administración pública más próximo a los jóvenes. Gabriel Navarro
Cuando se debatían los contenidos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL) publicada en BOE núm. 80 de 3 de Abril de 1985, el término “juventud” desapareció, en el tránsito de sus borradores entre el Congreso y el Senado, del Artículo 28 , que quedaba finalmente redactado de la siguiente manera:
“Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad, y la protección del medio ambiente.”
Si no me equivoco, ello fue consecuencia de la presión de los grupos nacionalistas representados en las Cortes Españolas al objeto de defender a ultranza la competencia exclusiva en este ámbito que se fue incorporando en los primeros Estatutos de Autonomía. Aunque nunca se entendió bien por qué otras de las actividades complementarias, como por ejemplo la de “promoción de la mujer”, en cambio, si se mantuvieron en dicho artículo a pesar de figurar como competencia de las comunidades autónomas.
El hecho es que una cantidad muy importante de corporaciones locales elegidas en las primeras elecciones democráticas de 1979, fueron desarrollando desde 1980 servicios y programas de actividades encuadrados en la denominada “política juvenil”, intentando aplicar políticas similares a las que los ayuntamientos de muchos países del entorno europeo venían realizando desde finales de los años 60. Así mismo, su ejecución se apoyaba en el principio de la autonomía local, y por la lógica aplastante de ofrecer los denominados “servicios personales” desde el nivel de administración pública más próximo a los ciudadanos, como lo son los ayuntamientos.
Posteriormente a la evolución de estos iniciales servicios y actividades dirigidos a los jóvenes en el ámbito local, las comunidades autónomas configuraban en la década de los 80 sus estructuras administrativas para garantizar la ejecución de esta competencia en política juvenil y, en algunos casos, elaboraron una legislación específica de política de juventud, o bien una normativa de menor rango, con el objeto de regular las características y el alcance de esta clase de actuaciones, programas y servicios. En algunas de aquellas se indican las competencias que corresponden a la administración local y cuáles otras son propias de la estructura autonómica, aparte de las funciones de control y supervisión de las acciones realizadas en el ámbito local.
La reciente aprobación y entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL), modifica sustancialmente la LRBRL, mediante una profunda alteración del régimen competencial de los municipios, regulando un sistema de atribución de competencias que limita la capacidad de intervención y autonomía de los Ayuntamientos en el ejercicio de servicios o actividades. Los objetivos de la reforma son clarificar las competencias municipales para evitar el solapamiento y duplicidades con las competencias de otras Administraciones, racionalizar la estructura organizativa de la Administración local, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada, “evitando intervenciones administrativas desproporcionadas”, según reza en el preámbulo.
Las Entidades Locales no deben asumir competencias no atribuidas por la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada y sólo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las delegadas cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda municipal.
Es muy recomendable la lectura del interesante artículo: Tres notas explicativas sobre el sentido y orientación de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local elaborado por Andrés Boix Palop, en donde califica la nueva ley como muestra de la debilidad de la garantía de la autonomía local en el ordenamiento jurídico español y, junto a otras muchas observaciones de calado, señala que entre el abanico de medidas que jibarizan la efectiva acción de los entes locales, se encuentra la “eliminación de la idea de competencias implícita general o extensión a otros dominios de interés del régimen local (la derogación del artículo 28 LRBRL por la LRSAL es ciertamente significativa de lo que supone esta visión de una “autonomía local limitada” que se deduce de la voluntad del legislador)”
Las competencias propias, que sólo podrán ser determinadas por Ley, son las referidas en la nueva redacción del artículo 25 de la LRBRL. Las competencias delegadas son las que les atribuyen el Estado y las Comunidades Autónomas mediante una disposición normativa o acuerdo de delegación y se ejercen en los términos en ellos establecidos, con sujeción a las reglas contempladas en el artículo 27; en cuyo apartado 6 se especifica: “La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación.”
Las competencias distintas de las propias y de las delegadas sólo pueden ejercerse por las Entidades Locales cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. Sin embargo, frente a algunas competencias que son claramente identificables como propias o no de los ayuntamientos, existen otras que presentan dudas en su interpretación por su carácter transversal tal y como sucede, por ejemplo, con servicios sociales y también con la política de juventud.
Respecto del ejercicio efectivo y aplicación de este nuevo régimen jurídico competencial, la reciente LRSAL establece determinados períodos transitorios para su progresiva aplicación, con atención especial a determinadas competencias delegables, sin embargo, respecto de las competencias distintas a las propias o delegables, el propio Preámbulo de la Ley establece que “Las Entidades Locales no deben volver a asumir competencias que no les atribuye la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada”.
El escenario en el que se encuentran muchos ayuntamientos que ejerzan competencias que puedan ser interpretadas como distintas de las propias y las delegadas, es que deberán promover expedientes específicos para justificar que el ejercicio de esas competencias no pone en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y que no se incurre en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública.
En este contexto, pueden surgir dudas en relación a los posibles impedimentos jurídicos para la tramitación de los expedientes administrativos correspondientes a la gestión presente de los programas y actuaciones de los Servicios de Juventud de las administraciones locales. Nos enfrentamos a la necesidad de aclarar si estas competencias en Políticas de Juventud, término que ni siquiera es mencionado en la LRSAL suponemos que por tratarse de una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, puedan atribuirse como competencias delegadas, o bien como otras competencias asumibles por la Administración Local, de forma que garantice la continuidad y el desarrollo de las Políticas de Juventud en los municipios de nuestro país. Para tal fin os expongo a continuación algunas propuestas y argumentos que se han utilizado en algunos informes jurídico-administrativos, entre otras aportaciones que seguro pueden surgir en próximas fechas y que os animo a compartir públicamente para beneficio de todos los que realizamos nuestra labor en este ámbito.
Una vía de argumentación proviene de la existencia o no de legislación específica en materia de Políticas de Juventud en cada comunidad autónoma, donde se regule la delegación de competencias a los ayuntamientos. Así, en el caso de la Región de Murcia se expone a continuación una serie de consideraciones respecto a las competencias municipales en materia de juventud:
En virtud de la competencia exclusiva en política juvenil que corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia atribuida por el Estatuto de Autonomía, conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Española, se promulgó la Ley 6/2007, de 4 de abril, de Juventud de la Región de Murcia publicada en BORM núm. 91 de 21 de Abril de 2007 y BOE núm. 176 de 22 de Julio de 2008, actualmente vigente, en la cual se declara que los ayuntamientos de la Región de Murcia tienen competencias específicas en materias diversas enmarcadas en las denominadas Políticas de Juventud.
Concretamente, en el TÍTULO I, COMPETENCIAS, FUNCIONES Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, Capítulo II , aparece el Artículo 10 sobre “Competencias de las corporaciones locales” en donde se indica lo siguiente:
“Los ayuntamientos de la Región de Murcia, en uso de la autonomía que les confiere el artículo 137 de la Constitución Española, y de acuerdo con lo que establece la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y en coordinación con la planificación regional, tendrán competencias en materia de juventud dentro de su ámbito territorial, ejerciendo, en concreto, las siguientes funciones:
a) Desarrollar una planificación específica que promueva y coordine actividades y programas en materia de juventud en su ámbito territorial de competencia.
b) Prestar servicios de información, orientación, asesoramiento y acompañamiento, de acuerdo con las necesidades de cada localidad y lo establecido en el título II de la presente Ley.
c) Apoyar el movimiento asociativo juvenil en el municipio, así como crear en su caso los consejos locales de la juventud.
d) Apoyar la promoción de la población joven en el ámbito municipal, creando espacios de carácter participativo.
e) Supervisar los servicios previstos en la presente Ley a efectos de comprobación de su funcionamiento.
f) Promover la formación permanente y actualización del personal de juventud adscrito a sus instituciones.
g) Cualquiera otras que les puedan ser delegadas o encomendadas en el desarrollo de la presente Ley.”
En la Sección segunda de esta Ley, apartado Organización administrativa municipal, se incluye el siguiente Artículo 11 “Organización administrativa municipal”:
1. Los municipios, en uso de su autonomía y de acuerdo con lo que establece la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, crearán, en número y con la extensión adecuada, las unidades administrativas necesarias para la gestión de las competencias a ellos atribuidas en la citada Ley.
2. La existencia de tales unidades administrativas será requisito imprescindible para que los municipios puedan ejercer competencias delegadas por la Comunidad Autónoma.
Además, en el TÍTULO II, POLÍTICA DE JUVENTUD, Capítulo I, Ámbitos de actuación transversal se indican una serie de artículos en los que se destacan diversos contenidos que afectan transversalmente al desarrollo de la política juvenil en el ámbito regional, así como de las políticas municipales en este ámbito, entre los que aparecen: Empleo, Vivienda, Educación, Salud, Consumo, Cultura, Medio ambiente, Políticas sociales, Sociedad de la información, Medio rural, Deporte, Ocio, tiempo libre y turismo. Y, de forma más concreta, en la Sección primera del Título II de esta Ley de Juventud, los Artículos siguientes afectan a las competencias municipales en materia de Información juvenil: Artículo 31, Red Regional de Servicios de Información Juvenil, y, Artículo 32, Obligaciones de los servicios de información juvenil.
Dadas las competencias especificadas en la mencionada ley que corresponden a los municipios de la Región de Murcia, probablemente no deba haber obstáculos en el desarrollo y prestación de servicios de estas competencias delegadas, según lo estipulado por la LRSAL recientemente aprobada. Sin embargo, la ley deja abierta la puerta para que si una corporación local estimase que tal delegación de competencias pudiera afectar a la sostenibilidad de la hacienda municipal, no sería entonces asumida.
El problema más grave derivado de una deficiente concreción de estas competencias en Políticas de Juventud podría manifestarse en aquéllas comunidades autónomas que no hayan desarrollado una legislación específica en la que se regule la asignación y/o atribución de estas competencias.
Otra opción de cara a la argumentación disponible por las administraciones locales, reside en que tanto en el apartado 2.l “ocupación del tiempo libre”, como en el 2.m “promoción de la cultura” de la nueva redacción dada al artículo 25 de la LRBRL, quedan perfectamente encuadradas todas las actividades que se desarrollan regularmente en los Servicios de Juventud.
Junto a ello, en los informes oportunos que se soliciten para justificar la asunción de gastos de las actividades y proyectos, se puede indicar que existe consignación presupuestaria suficiente para el año en vigor, conforme a lo aprobado oportunamente en el respectivo Pleno Municipal. Y que, en el caso de existencia de contratos vigentes para el mantenimiento o prestación de los servicios o para la realización de actividades, estos conllevan su estricto cumplimiento salvo resolución en contra por parte del Ayuntamiento. La vigencia de la LRSAL no debería impedir las obligaciones contractuales establecidas ni la prohibición de prestar los servicios tal y como fueron contratados. Ello implicaría una serie de litigios y controversias judiciales con las empresas y/o entidades contratantes con grave perjuicio para las administraciones locales.
De cara al proceso factible de asunción de competencias en materia de Política de Juventud por parte de las Administraciones Locales, además, hay que tener en cuenta lo que se expresa en la Disposición adicional novena. Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios municipales : 1. Los convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación ya suscritos, en el momento de la entrada en vigor de esta Ley, por el Estado y las Comunidades Autónomas con toda clase de Entidades Locales, que lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio por parte de éstas últimas de competencias delegadas o competencias distintas a las enumeradas en los artículos 25 y 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, deberán adaptarse a lo previsto en esta Ley a 31 de diciembre de 2014. Transcurrido este plazo sin haberse adaptado quedarán sin efecto.
Os animo a compartir y debatir estos asuntos que afectan radicalmente a la continuidad y al desarrollo ulterior de los servicios y actividades de las Políticas de Juventud en los ayuntamientos, el nivel de la administración pública más próximo a los jóvenes. Entre las cuestiones y argumentos que se deberían destacar en los informes técnicos y en otros espacios de debate, adquiere un signo destacado el profundo impacto negativo que provocaría en los destinatarios de estos servicios y programas, los jóvenes de nuestro municipio, junto a la lesiva repercusión que sufriría la estructura administrativa encargada de prestarlos. A lo que se añade la imposibilidad práctica por parte de las Comunidades Autónomas para asumir dichas estructuras administrativas, sus recursos humanos y el mantenimiento de sus infraestructuras, así como la gestión global y completa de estas actividades y servicios juveniles.
Como documento de debate sobre la afectación de esta nueva ley a la gestión de servicios personales y de bienestar social en los municipios, dejo aquí el enlace al informe EL VALOR DE LA PROXIMIDAD [Servicios Sociales y Ayuntamientos] Marzo 2013 (pdf) elaborado por la Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales.
La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) ha puesto a disposición de las Entidades Locales una Oficina de Información sobre la LRSAL para conocer y gestionar todas aquellas consultas que platee la aplicación práctica de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre.
Finalmente, aquí tenéis el portal web con la información sobre el acuerdo para que 3.500 ayuntamientos de todo el país que representan a 15 millones de habitantes presenten un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma Local, iniciativa a la que se han sumado varios Gobiernos Autonómicos,. Según sus promotores, será la primera vez que se utilice este mecanismo de impugnación previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional bajo la denominación de Conflicto en Defensa de la Autonomía Local: noalareformalocal.blogspot.com.es/
